El Estado subsidiario es un Estado basado en el principio de subsidiariedad, que determina que al Estado no le corresponde absorber aquellas actividades que son desarrolladas adecuadamente por los particulares, ya sea personalmente o agrupados en cuerpos intermedios. Ello se debe entender, sin perjuicio, de aquellas que, por su carácter ha de asumir el Estado.
El Estado sólo participa temporalmente en aquellos sectores económicos en los que los privados no puedan hacerlo por sus limitaciones o porque no les es rentable participar. Asimismo, el Estado debe abstenerse de intervenir en aquellas áreas en las que los individuos o grupos de la sociedad se basten por sí mismos.
Qué significa el principio de subsidiariedad
El principio de subsidiariedad establece una distribución de funciones entre el Estado, las personas y los grupos sociales. Según este criterio, las organizaciones menores deben poder desarrollar por sí mismas las actividades que están en condiciones de realizar, mientras que el Estado interviene cuando esas capacidades resultan insuficientes o cuando la naturaleza de una actividad exige su participación.
Por tanto, el Estado Subsidiario no se caracteriza sólo por reducir la participación del Estado en la vida económica y social, sino también por fomentar la participación privada en todas las esferas de la vida cotidiana (salud, educación, alimentación, vivienda).
El concepto de Estado subsidiario forma parte de los principios del modelo neoclásico, donde el Estado debe ser absolutamente supletorio, evitando que intervenga en la actividad económica.
Funciones del Estado subsidiario
En un Estado subsidiario, la acción pública se concibe como complementaria de la iniciativa individual y de la actividad de los cuerpos intermedios. El Estado no debe sustituir automáticamente a las personas, las familias, las asociaciones ni las empresas cuando estas pueden actuar de manera adecuada.
- El Estado debe abstenerse de intervenir en aquellas áreas en las que los individuos o grupos de la sociedad se basten por sí mismos.
- El Estado sólo participa temporalmente en aquellos sectores económicos en los que los privados no puedan hacerlo por sus limitaciones o porque no les es rentable participar.
- El Estado puede asumir actividades que, por su carácter, requieren una intervención pública.
- El Estado fomenta la participación privada en ámbitos como la salud, la educación, la alimentación y la vivienda.
Esta concepción no implica únicamente que el Estado tenga menos presencia directa, sino que también supone una determinada forma de organizar la vida económica y social: la provisión de bienes y servicios se entrega preferentemente a particulares, mientras la autoridad pública conserva un papel supletorio.
Diferencia entre Estado subsidiario y Estado social de derecho
El Estado social y democrático de derecho se expuso como la forma de organización política que se caracteriza por la especial naturaleza de su misión: asegurar el respeto, la garantía y la realización integral de los derechos humanos, los cuales se convierten en el fundamento y la razón última de ser del Estado.
En un Estado Social de Derecho, el Estado se estructura sobre la base de que las decisiones deben tomarse respetando siempre el principio democrático y todos los derechos son una obligación para los órganos públicos, que deben velar por la igualdad en la distribución de los recursos.
En los sectores económicos relacionados con los derechos, el Estado no tiene un rol subsidiario, sino protagonista.
| Aspecto | Estado subsidiario | Estado social de derecho |
|---|---|---|
| Función principal | El Estado actúa de forma supletoria frente a la iniciativa privada y social. | El Estado asegura, garantiza y realiza integralmente los derechos humanos. |
| Actividad privada | Se fomenta la participación privada en las esferas de la vida cotidiana. | La actividad privada se desarrolla dentro de un marco orientado por los derechos y la igualdad. |
| Intervención estatal | El Estado interviene cuando los particulares no pueden actuar o cuando una actividad debe ser asumida por su carácter. | El Estado tiene un papel protagonista en los sectores económicos relacionados con los derechos. |
| Distribución de recursos | El Estado reduce su participación directa y puede organizar mecanismos de apoyo o regulación. | Los órganos públicos deben velar por la igualdad en la distribución de los recursos. |
El Estado subsidiario en Chile
El modelo neoliberal en Chile ha significado la instauración de un Estado subsidiario que promovió la privatización de los servicios sociales y, con ello, el desmantelamiento de la provisión estatal o una reducción considerable en su capacidad instalada en salud, previsión, educación, vivienda y obras públicas.
En la historia, esto ha sido impuesto constitucionalmente mediante la fuerza y no como producto de un acuerdo amplio.
En términos específicos de salud, la Constitución de 1980 garantiza la posibilidad de acceder a un sistema público o a un régimen privado, sin ninguna mención al carácter colectivo, y la salud pasa ser entendida como responsabilidad individual (Cid & Uthoff, 2018).
De esta forma, los chilenos pasaron a cotizar con un porcentaje de sus salarios/ingresos para acceder a servicios de salud y pensiones en forma individual (o familiar).
Aplicación del modelo subsidiario en los servicios sociales
La aplicación del principio subsidiario en Chile se reflejó en la organización de servicios esenciales mediante una combinación de provisión pública, participación privada y mecanismos de financiamiento individual.
La contrapartida fue la emergencia de holdings de servicios de salud y las AFP, los ganadores del modelo.
Estas directrices han recreado desde los años ’80 un sistema de salud dual que segmenta y segrega sus pacientes de acuerdo a su capacidad de pago y los riesgos de enfermedad.
Por un lado, una minoría de mayores ingresos se concentra en las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE-Clínicas) que funcionan como un esquema de seguros y, por otro lado, una mayoría de la población (alrededor del 75%), de menores ingresos, que son atendidos por el Fondo Nacional de Salud (Fonasa-Red Pública de Salud).
La información disponible sugiere que el sistema público atiende a pacientes con mayores requerimientos de cuidados de salud por ser adultos mayores, a la vez que alrededor del 20% se encuentra por debajo de la línea de pobreza (Castillo-Laborde et al., 2017).
Estado subsidiario, mercado y salud pública
A su vez, la red pública ha comenzado a funcionar con reglas similares a las del mercado a partir del arancelamiento de las atenciones de salud, externalizando servicios al interior de hospitales, buscando el autofinanciamiento de los hospitales, así como asumiendo modelos de gestión propios del sector privado.
De la misma manera, la lógica de los subsidios a la demanda han significado una política constante de mecanismos de traspaso de recursos y pacientes a prestadores privados (Goyenechea, 2019).
Producto de los subsidios a la demanda, la estructura de ingresos y gastos del sistema ha quedado desfasado a favor del sistema privado (Tabla 2).
| Sistema | Ingresos mensuales por beneficiario | Gasto mensual por beneficiario |
|---|---|---|
| Fonasa | USD 50,94 | USD 51,43 |
| ISAPRE | USD 94,79 | USD 69,63 |
El Fonasa recibe USD 50,94 por beneficiario y tiene un gasto de USD 51,43, mientras que las ISAPRE recaudan USD 94,79 y gastan USD 69,63 mensuales por beneficiario, lo que configura claramente un fuerte nicho de acumulación en el sector privado sustentado con fondos públicos (Castillo-Laborde et Al, 2017).
Por último, existe un tercer elemento que tradicionalmente se deja fuera de los análisis, que son los sistemas de salud diferenciados, dispuestos de forma exclusiva para las Fuerzas Armadas y de Orden.
Este sistema es no contributivo y se financia mediante impuestos generales, lo que implica una suerte de transferencia de ingresos del resto de la sociedad a los cuerpos armados (Boccardo et al., 2020).
Segmentación y desigualdad
En definitiva, el rol subsidiario del Estado ha servido para producir nichos de acumulación para los grupos empresariales que controlan la salud, como el Grupo Said o el grupo Penta, donde la política o los diseños y marcos institucionales han contribuido a fortalecer y acrecentar el negocio privado en la salud en detrimento de la red pública.
Goyenechea (2019) señala que, desde una mirada externa, el sistema de salud chileno parece ser un modelo a seguir dado que ha conseguido mantener sus macroindicadores sanitarios con buenos resultados, y lo logra con uno de los gastos sanitarios más bajos de la OCDE (por lo que, además, resulta ser eficiente).
Sin embargo, bajo esos promedios se esconden inequidades y una creciente segmentación de la población, según criterios de riesgo a enfermar y de ingresos.
Desde 1990, Chile sufrió solo dos años de recesión y, en términos macroeconómicos, ha sido considerado un «éxito».
Ha mantenido una tasa de crecimiento anual de 3,6% y 2,8% per cápita, superando las tres principales economías de la región (Brasil, México y Argentina) y los valores promedio regionales.
Estos buenos resultados macroeconómicos serían la base para la expansión del gasto público en salud de la última década (tabla 1), pasando de significar 3,5% a 4,9 del PBI.
En términos regionales, el gasto público en salud se encuentra en niveles medios en América del Sur, rondando el 5%, en la misma línea de otros estados regionales que vociferan a favor del neoliberalismo (como Colombia) y notablemente más que Perú (2,5%).
De esta forma, los números macro no parecerían indicar elementos fuera de la curva.
El Estado subsidiario ante una emergencia sanitaria
A inicios de julio, los informes indican que la capacidad hospitalaria en Santiago opera prácticamente al tope, mientras que los fallecidos continúan en aumento.
La respuesta del Estado subsidiario ha sido decepcionante y peligrosa.
Por un lado, no se presentan modificaciones presupuestarias para otorgar fondos adicionales al sistema de salud, al menos, hasta el 30 de abril, cuando el país ya registraba alrededor de 19 mil casos y 227 muertos (Goyenechea, 2020).
Por otro lado, los anuncios del Gobierno solo se han enfocado en flexibilizar las condiciones para el acceso al crédito como “protección a la clase media”, alimentando la perversidad de endeudarse para cubrir gastos básicos.
Por otro lado, se ha dedicado a proteger a los “ganadores del modelo”, evitando que se cobre el impuesto a los super ricos y, hasta su fracaso legislativo, militó rabiosamente por el veto a la extracción del 10% de las cuentas individuales de las AFP.
El espíritu neoliberal de la Constitución ha alimentado la tendencia general a endeudarse para cubrir los servicios básicos de la vida moderna, lo que ha llevado a altos indicadores de endeudamiento familiar.
La desigualdad no solo ha sido evidente en las diferencias de ingresos y riqueza, sino también en el papel ausente del Estado para garantizar condiciones de vida dignas y proteger a los chilenos de la pandemia.
Debate constitucional sobre el Estado subsidiario
Con un análisis en profundidad, el órgano del Proceso Constitucional desarrolló su sesión de trabajo en la que expusieron la académica Claudia Sarmiento de la Universidad Alberto Hurtado y Gabriel Bocksang, Decano de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, oportunidad donde presentaron los principios que podrían ser considerados en la normativa constitucional, su importancia y contenido.
En la instancia se presentaron los alcances de ambas posturas, donde el Estado social y democrático de derecho, se expuso como la forma de organización política que se caracteriza por la especial naturaleza de su misión: asegurar el respeto, la garantía y la realización integral de los derechos humanos, los cuales se convierten en el fundamento y la razón última de ser del Estado.
En tanto, el Estado Subsidiario, donde al Estado no le corresponde absorber aquellas actividades que son desarrolladas adecuadamente por los particulares, ya sea personalmente o agrupados en cuerpos intermedios.
“Ambas posturas son distintas. La profesora Sarmiento, que es con quien más estuvimos de acuerdo, explicaba la idea que nosotros tenemos del Estado social y democrático de derecho, que es el Estado garante de los derechos de la población. Eso pudimos contrastarlo con lo expuesto por el profesor Gabriel Bocksang respecto del Estado subsidiario”, manifestó la comisionada Magaly Fuenzalida.
Por su parte, el presidente de la subcomisión, Máximo Pavez agregó que “hemos terminado una ronda de exposiciones muy importantes, todas complementarias respecto al rol del Estado, autonomías sociales, los principios, y en torno a qué encontrarnos. Esta primera ronda fue muy provechosa, y eso nos tiene muy contentos”.
Elementos centrales de la definición
- El Estado subsidiario se basa en el principio de subsidiariedad.
- El Estado no absorbe las actividades que los particulares desarrollan adecuadamente.
- La intervención estatal puede producirse cuando los particulares no pueden actuar por sus limitaciones.
- La intervención estatal también puede producirse cuando una actividad no resulta rentable para los privados.
- El Estado debe asumir las actividades que, por su carácter, requieren una acción pública.
- El Estado debe abstenerse de intervenir cuando las personas o los grupos sociales pueden bastarse por sí mismos.
- El modelo fomenta la participación privada en la salud, la educación, la alimentación y la vivienda.
- En el modelo chileno, el principio se relacionó con la privatización de servicios sociales y con la reducción de la provisión estatal.
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