Las leyes y los acuerdos internacionales sobre medio ambiente forman una red de convenios, tratados, protocolos y mecanismos de cooperación destinados a afrontar problemas que superan las fronteras nacionales, como el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la contaminación marina, el deterioro de la capa de ozono y el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos.
Hay más de 250 acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA) relativos a diversas cuestiones ambientales. Estos instrumentos establecen compromisos comunes, procedimientos de seguimiento, obligaciones de información, mecanismos de financiación y espacios de negociación en los que los Estados revisan y actualizan las medidas adoptadas.
Qué son los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente
El procedimiento actual para la creación de legislación internacional sobre el medio ambiente, que aborda solamente un problema a la vez, es fragmentario y no sistemático. Se han adoptado convenciones, tratados y protocolos sobre asuntos tan diversos como la protección de la capa de ozono y el control del tráfico internacional de desechos peligrosos.
Se están negociando otras convenciones sobre cambios climáticos y sobre diversidad biológica. Aún se han sugerido otras sobre temas como las fuentes terrestres de contaminación marina. No existe un cuerpo único responsable por la redacción de legislación internacional sobre medio ambiente.
Tampoco se han puesto de acuerdo las naciones del mundo sobre un conjunto de principios en que se pueda basar la legislación ambiental. Más aún, las naciones firmantes de los diversos instrumentos jurídicos son raras veces las mismas. De esta manera es casi imposible armonizar o combinar los acuerdos.
La Secretaría de la OMC coopera con una serie de organismos responsables de la aplicación de los AMUMA, siguiendo su labor y facilitando información sobre las normas y mecanismos de la OMC. Como parte de ello y en respuesta a las peticiones de los Miembros, la Secretaría también ha recopilado, en el pasado, información relacionada con el comercio en una Matriz de la OMC sobre los AMUMA.
Asimismo, el CCMA recibe periódicamente información pertinente para el comercio y otra información actualizada de los AMUMA.
Cómo se elaboran y aplican los acuerdos ambientales
Es bien sabido que el procedimiento legislativo internacional es lento, engorroso y caro. Una vez identificado un problema, se convocan reuniones de expertos para preparar un borrador de acuerdo.
El acuerdo es negociado por los gobiernos interesados y es firmado en una reunión de plenipotenciarios. Después de lo que a menudo es un largo período de ratificaciones y agregados, la legislación entra en vigor, pero solamente en aquellos estados que lo han firmado.
Generalmente se establece una secretaría que facilite y supervise la implementación de la convención. Si es necesario modificar la legislación, como fue el caso en el Protocolo de Montreal, en el que el deterioro de la capa de ozono sobrepasó lo estipulado en el protocolo, la puesta al día puede ser tan lenta como la adopción.
Muchos países que tienen un número limitado de diplomáticos y expertos no pueden enfrentar procedimientos tan demorosos y caros, particularmente a medida que el número de negociaciones va en aumento para responder a los urgentes problemas globales del medio ambiente. El actual procedimiento ad hoc para la legislación ambiental sólo puede llegar a ser mas inmanejable.
En cada uno de estos convenios el órgano decisor es la Conferencia de las Partes (COP), la cual está integrada por representantes de los países que lo conforman y en cada reunión se revisan las modificaciones, actualizaciones y enmiendas al texto.
Durante el resto del año, especialistas y personal técnico trabajan en encuentros evaluando propuestas y documentos que sirven como insumo en las COP. Además, cada Estado miembro tiene la obligación de presentar informes periódicos de avance sobre la implementación de cada convenio.
Estos informes son de público conocimiento y se encuentran disponibles en los portales oficiales de cada convención.
Principales ámbitos de cooperación ambiental internacional
Protección de la capa de ozono
Se han adoptado convenciones, tratados y protocolos sobre asuntos tan diversos como la protección de la capa de ozono y el control del tráfico internacional de desechos peligrosos.
El Protocolo de Montreal constituye un ejemplo de instrumento que tuvo que actualizarse cuando el deterioro de la capa de ozono sobrepasó lo estipulado inicialmente. La experiencia muestra que los acuerdos ambientales deben contar con mecanismos capaces de responder a la evolución de los problemas ecológicos.
Desechos peligrosos
El Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación establece un marco internacional para abordar el traslado de estos residuos entre países y su eliminación.
Plaguicidas y productos químicos peligrosos
El Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo aplicable a ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional regula la información y las decisiones relacionadas con determinados productos químicos y plaguicidas objeto de comercio internacional.
Contaminantes orgánicos persistentes
El Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes aborda sustancias que permanecen durante largos períodos en el ambiente y pueden producir efectos perjudiciales sobre los ecosistemas y la salud humana.
Mercurio
El Convenio de Minamata sobre el Mercurio forma parte del conjunto de instrumentos internacionales dedicados a la gestión de sustancias y productos químicos.
Para la implementación de estos convenios resulta de gran importancia fortalecer la cooperación entre los distintos órganos y entes descentralizados del Estado nacional, debido a que la gestión de sustancias y productos químicos es transversal.
Para ello, en el año 2019 fue creada la Mesa Interministerial de Sustancias y Productos Químicos. Por su parte, en el marco de la cooperación internacional y regional sobre la gestión de sustancias químicas y desechos, también existen otros acuerdos y plataformas donde Argentina participa activamente; estos son: el Enfoque Estratégico Internacional para el Manejo de Productos Químicos (SAICM), la Red Intergubernamental de Químicos y Desechos, el Subgrupo de Trabajo de Ambiente del Mercosur (SGT 6).
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, desarrollada en Río de Janeiro en 1992, reflejó el consenso internacional a la hora de abordar el problema del cambio climático.
Durante su celebración se creó la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), que fue firmada inicialmente por 166 países y entró en vigor, finalmente, el 21 de marzo de 1994. En la actualidad, ha sido ratificada por 197 países.
A lo largo de las sucesivas Conferencias de las Partes -conocidas como COP- se han ido introduciendo nuevos elementos en la arquitectura internacional de las negociaciones sobre el cambio climático. Dichos elementos permiten afrontar retos concretos como la financiación de la mitigación y la adaptación al cambio climático o la transferencia tecnológica.
Limitar la subida de la temperatura global por debajo de 2ºC respecto al nivel de la era preindustrial es uno de los objetivos.
Del Protocolo de Kioto al Acuerdo de París
Protocolo de Kioto
El Protocolo de Kioto, adoptado en 1997 y en vigor desde 2005, puede ser definido como la puesta en práctica de la CMNUCC. En su momento, supuso el primer compromiso a nivel global para poner freno al calentamiento global y sentó las bases para futuros acuerdos internacionales sobre cambio climático.
El pacto, que comprometió a diversos países -entre los que se encontraban todos los estados de la Unión Europea-, pasó por varias fases y actualizaciones clave.
Primera fase de compromiso: 2008-2012
Los países adheridos se comprometieron a reducir al menos un 5% las emisiones de gases de efecto invernadero respecto al año 1990. Se establecieron mecanismos para facilitar la ejecución de los objetivos como el comercio de emisiones.
Segunda fase de compromiso: 2013-2020
En la COP18 en Doha (2012) se adoptó una enmienda para extender el Protocolo, contemplado hasta el 31 de diciembre de 2020, con una segunda fase de objetivos de reducción de emisiones renovados.
En esta etapa, los países asumieron el compromiso de reducir al menos un 18% de las emisiones de gases de efecto invernadero respecto a 1990.
Acuerdo de París
El Protocolo de Kioto fue el preludio de un acuerdo más inclusivo y ambicioso que se pactó en la COP21 (2015) en Francia: el Acuerdo de París.
Este pacto fue adoptado para reemplazar al Protocolo a partir de 2020, involucrando a todos los países en la lucha contra el cambio climático, independientemente de su nivel de desarrollo.
En él se mantuvo el compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero hasta limitarlas a cero en 2050 y se propuso limitar el nivel de calentamiento global por debajo de los 2º C y preferiblemente por debajo de 1,5º C.
Tanto el Protocolo de Kioto en el inicio como el Acuerdo de París, vigente en la actualidad, establecen las bases de la consecución de los objetivos globales. Las COP o Conferencias de las Partes actúan como el órgano de decisión y supervisión de los compromisos globales a partir de esos pactos.
Contenido principal del Acuerdo de París
El Acuerdo de París, aprobado el 12 de diciembre de 2015, es un pacto con fuerza legal que contiene todos los elementos necesarios para construir una estrategia mundial de lucha contra el cambio climático tras el vencimiento del Protocolo de Kioto en 2020.
Fue un hito histórico, ya que por primera vez tanto los países desarrollados como en desarrollo se comprometían a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero para luchar contra el cambio climático.
Objetivos a largo plazo
Se establece el objetivo de limitar el incremento global de la temperatura por debajo de los 2º C a finales de siglo respecto a los niveles de la era preindustrial, dejando la puerta abierta a ampliar este objetivo hasta los 1,5º C lo que reduciría considerablemente los impactos y riesgos del cambio climático.
Contribuciones nacionales
Obliga a todos los países firmantes a que presenten Contribuciones Climáticas Nacionales que deberán ser actualizadas periódicamente, incrementando el nivel de ambición de forma progresiva para poder alcanzar los objetivos del Acuerdo de París.
Intercambio de reducciones de emisiones y precio del carbono
Incluye disposiciones que dejan la puerta abierta tanto al intercambio de emisiones como a avances en el desarrollo de esquemas de precio al carbono.
Bajo la denominación de "enfoques cooperativos", se abre la posibilidad de una transferencia internacional de resultados de mitigación (comercio internacional de emisiones) y la creación de un mecanismo de mitigación y desarrollo sostenible.
Financiación climática
Mantiene la obligación a los países desarrollados de continuar liderando las aportaciones financieras, pero por primera vez se hace una llamada a “otras partes” a prestar apoyo financiero de manera voluntaria.
Entre los hitos alcanzados en el proceso negociador de las COP desde su primera celebración en 1992 destacan el establecimiento de objetivos para los países desarrollados de financiar proyectos climáticos en países en desarrollo.
Transparencia, seguimiento y verificación
Incluye un marco de transparencia que será no intrusivo y no punitivo, pero que deberá servir para generar confianza entre los distintos agentes.
También se establece que, a partir de 2023, cada cinco años la Organización de las Naciones Unidas (ONU) haga un balance (global stocktaking) de la implementación del acuerdo y los avances -impacto de las contribuciones climáticas, movilización de recursos financieros y tecnológicos, previsión de temperatura del planeta, etc.-.
Transferencia de tecnología
Se reconoce la necesidad de acelerar la transferencia tecnológica a países en desarrollo y se indica que se utilizarán los mecanismos técnicos y financieros disponibles.
Se anuncian medidas para fortalecer el mecanismo existente que, en base a las necesidades tecnológicas para alcanzar una senda de emisiones compatible con el objetivo de los 2ºC, establecerá los principios para incentivarlo en los países en desarrollo.
Adaptación
Se insta a las partes a realizar una planificación adecuada e implementar medidas, determinando, en el caso de los países en desarrollo, la necesidad de apoyo financiero y técnico para poder llevarlo a cabo.
Libro de Reglas de Katowice
La implementación del Acuerdo de París se ha ido completando a lo largo de los años, teniendo como uno de los principales hitos la aprobación del Libro de Reglas del Acuerdo de París (Katowice Rulebook) durante la Cumbre Climática de Katowice (COP 24).
Este documento permite, entre otras cosas, hacer operativos y comparables en términos homogéneos la distinta información y compromisos, establecer la gobernanza de cumplimiento del Acuerdo, desarrollar la metodología de diagnóstico global, reforzar los temas de adaptación y la transferencia de tecnologías, y lanzar negociaciones con el objetivo de obtener financiación climática.
Hitos de las Conferencias de las Partes
| COP | Lugar y año | Principales avances |
|---|---|---|
| COP 1 | Berlín, 1995 | En la primera Conferencia, los países firmantes acuerdan reunirse anualmente para mantener el control sobre el calentamiento global y alertan sobre la necesidad de reducir las emisiones de gases contaminantes. |
| COP 3 | Kioto, 1997 | Se adopta el Protocolo de Kioto con el compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en los países industrializados. |
| COP 13 | Bali, 2007 | Se establece un calendario de negociaciones para un nuevo acuerdo internacional que sustituya al Protocolo de Kioto e incluya a todos los países, no solo los industrializados. |
| COP 15 | Copenhague, 2009 | Se marca el objetivo de mantener el calentamiento global por debajo de 2ºC y los países desarrollados se comprometen a financiar a largo plazo a los países en desarrollo. |
| COP 16 | Cancún, 2010 | Se redactan los Acuerdos de Cancún, que formalizan los compromisos establecidos en Copenhague y se crea el Fondo Verde para el Clima, especialmente para acciones climáticas en los países en desarrollo. |
| COP 18 | Doha, 2012 | Se acuerda extender el Protocolo de Kioto hasta 2020. |
| COP 21 | París, 2015 | Se adopta unánimemente el Acuerdo de París para mantener el calentamiento global por debajo de 2ºC respecto a la era preindustrial y continuar los esfuerzos para limitarlo en 1,5ºC. |
| COP 22 | Marrakech, 2016 | Se adoptó la hoja de ruta para la implementación del Acuerdo de París y un marco que impulsaría la participación de la sociedad civil en el proceso multilateral de acción climática: la “Alianza de Marrakech”. |
| COP 23 | Bonn, 2017 | Supuso un avance importante en las conversaciones sobre las reglas del Acuerdo de París y afianzó las alianzas de la sociedad civil y las plataformas colaborativas multiagente para promover la acción climática con el lanzamiento del “Diálogo de Talanoa”. |
| COP 24 | Katowice, 2018 | Se acordó una parte importante del Libro de Reglas o marco técnico para poner en marcha el Acuerdo de París. |
| COP 25 | Madrid, 2019 | Se consolidaron conversaciones multilaterales en torno al escenario de 1,5ºC y se impulsaron alianzas por parte de la sociedad civil y de gobiernos para movilizar la acción climática a corto y largo plazo. |
| COP 26 | Glasgow, 2021 | Dio origen al Pacto Climático de Glasgow, un documento que contiene las guías de acción política acordadas entre todos los países para mantener vivo el escenario de 1,5ºC. |
| COP 27 | Sharm el-Sheij, 2022 | Se avanzó en acuerdos para abordar las “perdidas y daños” que sufren los países que están sufriendo ya las consecuencias del cambio climático y cuentan con pocos recursos para ello. |
| COP 28 | Dubái, 2023 | Se logró un acuerdo muy positivo para impulsar la transición energética. |
Transición energética, adaptación y pérdidas y daños
Se reforzaron mensajes en torno a la necesidad de una transición energética justa. Se reforzaron los mensajes en torno a transición justa, adaptación y la necesidad de alinear acción climática y protección de la biodiversidad.
Por primera vez se hace un llamamiento expreso al abandono de combustibles fósiles bajo condiciones estrictas: acelerar la acción climática en esta década, alcanzar emisiones netas cero a 2050 y fundamentar la acción en la ciencia.
Además, para 2030 se ha fijado el objetivo de triplicar la capacidad renovable y duplicar las mejoras de eficiencia energética.
Derecho ambiental internacional y gobernanza mundial
A medida que la magnitud, complejidad y urgencia de los problemas ambientales se han ido imponiendo gradualmente a la opinión pública, la lógica de esta prescripción se ha hecho cada día más aparente.
La maquinaria y procedimientos legislativos internacionales disponibles demuestran ser inadecuados, ante todo porque se basan en leyes que rigen naciones-estado. Para la Comunidad Internacional Baha'i parece evidente que, a no ser que se adopten nuevos pasos creativos para la reestructuración del orden internacional, la degradación ambiental por sí sola, con sus implicancias de largo alcance para el desarrollo social y económico, será conducida inexorablemente a un desastre de dimensiones sobrecogedoras.
Se han ofrecido numerosas proposiciones para proveer mecanismos globales para crear y apoyar un modelo sostenible de desarrollo. Algunos expertos aconsejan fortalecer el sistema existente de la NU, reforzando los mandatos de agencias tales como el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (PNUMA), remodelando el Consejo Económico y Social (ECOSOC), o utilizando el Consejo de Administración Fiduciaria para la administración de ciertos recursos globales.
Otros sugieren crear nuevos cuerpos tales como un consejo para la seguridad ambiental, un Tribunal Mundial de Justicia del Ambiente, o un cuerpo internacional para negociaciones ambientales para que prepare, adopte y revise la legislación internacional sobre asuntos que requieren acción global.
Por muy bien motivados y de ayuda que son tales propuestas, parece evidente para la Comunidad Internacional Baha'i que el establecimiento de un modelo sostenible de desarrollo es una tarea compleja con amplias ramificaciones.
Esta claro que requerir un nuevo nivel de compromiso para resolver problemas mayores que no están asociados exclusivamente con el medio ambiente. Estos problemas incluyen la militarización, la excesiva disparidad de riqueza entre y dentro de las naciones, el racismo, la falta de acceso a la educación, el nacionalismo irrestricto, y la falta de igualdad entre mujeres y hombres.
Unidad internacional y diversidad nacional
En lugar de un abordaje por partes concebido para responder a las necesidades de naciones-estado, parece preferible adoptar un acuerdo general bajo el cual se podrían promulgar códigos internacionales específicos.
Soluciones de largo alcance requerirán una visión nueva y comprensiva de una sociedad global, apoyada por nuevos valores. En opinión de la Comunidad Internacional Baha'i, la aceptación de la unidad de la humanidad es el primer prerrequisito fundamental para esta reorganización y administración del mundo como un sólo país, el hogar de la humanidad.
El reconocimiento de este principio no implica abandonar lealtades legítimas, la supresión de la diversidad cultural, ni la abolición de autonomía nacional. Pide una lealtad más amplia, una aspiración mucho más elevada de la que ha animado el esfuerzo humano hasta ahora.
Está claro que necesita la subordinación de los impulsos e intereses nacionales a las exigencias imperativas de un mundo unificado. Es inconsistente no solamente con cualquier intento por establecer la uniformidad, sino con cualquier tendencia hacia una excesiva centralización. Su meta está bien expresada en el concepto de "la unidad en la diversidad".
Propuestas de un sistema internacional integrado
Las Escrituras Baha'is visualizan el sistema federado mundial propuesto por Bahá'u'lláh como uno "a favor del cual todas las naciones del mundo voluntariamente habrán de ceder sus derechos de hacer guerra, ciertos derechos de gravar impuestos y todos los derechos de mantener fuerzas armadas, excepto con el propósito de mantener el orden interno dentro de sus respectivos límites".
Tal mancomunidad mundial incluiría "una legislatura mundial, cuyos miembros, en calidad de fideicomisarios de toda la humanidad controlarán, en última instancia, los recursos totales de todas las naciones integrantes, y estatuirán aquellas leyes que fueran requeridas para regular la vida, satisfacer las necesidades y ajustar las relaciones de todas las razas y pueblos.
Un poder ejecutivo mundial, respaldado por una fuerza internacional, llevar a cabo las decisiones a las que se haya arribado, y aplicar las leyes dictadas por esta legislatura mundial, y proteger la unidad orgánica de toda la mancomunidad.
Un tribunal mundial aplicará y dictaminará su veredicto obligatorio y final en todas y cada una de las disputas que surjan entre los diversos elementos constituyentes de este sistema universal".
Bajo tal sistema, "un código único de derecho internacional - producto del criterio reflexivo de los representantes federados del mundo -será sancionado por la intervención instantánea y coercitiva de las fuerzas combinadas de las unidades federales. ".
Al mismo tiempo, "la autonomía de [los] Estados miembros y la libertad personal y la iniciativa de los individuos que la componen [serán] definitiva y completamente resguardadas".
Por lo tanto, la Comunidad Internacional Baha'i urge al Comité Preparatorio que considere iniciativas audaces y creativas para la creación de maquinarias y procedimientos legislativos internacionales.
La Carta de la Tierra y la cooperación internacional
Ningún cambio real es posible sin visión. La Carta de la Tierra que se propone puede contribuir mucho para articular una visión unificada para el futuro y afirmar valientemente los valores sobre los cuales debe descansar.
Al trabajar sobre el texto, bien puede ser que el Comité Preparatorio desee referirse a La Promesa de la Paz Mundial, una declaración hecha a los Pueblos del Mundo que fue emitida por la Casa Universal de Justicia en apoyo del Año Internacional de las Naciones Unidas de la Paz (AIP).
Los baha'is en todo el mundo encuentran que el proceso UNCED es un poderoso refuerzo del optimismo que ellos sienten para el futuro de la humanidad.
Nosotros creemos que, con el poder del reconocimiento universal de los peligros que en la actualidad enfrenta el planeta, se puede inducir a los gobiernos del mundo para que actúen con valentía en representación de la raza humana como un todo.
El resultado bien puede ser no solamente una respuesta efectiva a los problemas de medio ambiente y desarrollo que ahora nos enfrentan, sino también un paso enorme hacia adelante en la construcción de un sistema federal que pueda abordar a la totalidad de los desafíos que enfrenta una raza humana que se integrará rápidamente.